Postoje brojni slučajevi u praksi da su psi lutalice napali prolaznike i pričinili štetu, najčešće ugrizom, usled čega nastupaju različite štetne posledice u obliku nematerijalne štete (strah, bol), ali i materijalne (pocepana odeća, gubitak prihoda zbog lečenja i dr.). Za ovu vrstu štete odgovorna je jedinica lokalne samouprave na čijoj se teritoriji dogodila štetna radnja, i to grad, odnosno opština kada je reč o opštinama koje nisu u sastavu gradova. Osnov odgovornosti je propuštanje da se preduzmu potrebne mere da bi se sprečilo nastupanje štete.
Neki od gradova uredili su svojim aktima postupak naknade štete koja je nastupila usled ujeda psa lutalice, kao što su npr. Pravilnik o postupku i načinu rešavanja zahteva građana za naknadu štete nastale usled ujeda pasa lutalica grada Kragujevca i Pravilnik o postupku i načinu rešavanja zahteva građana za naknadu štete nastale usled ujeda pasa lutalica grada Novog Pazara. Navedeni pravilnici sadrže odredbe koje predviđaju dužnost građana da se u slučaju ujeda psa lutalice obrate određenom organu, kao i dalju nadležnost za rešavanje po zahtevu građana, uključujući i rokove u kojima nadležni organi i organizacije moraju odlučiti o zahtevu.
Pomenute odredbe izazvale su pažnju stručne javnosti, ali i građana zbog toga što sadrže obavezu lica koje je pretrpelo štetu da se obrati određenom organu uz predviđanje roka za obraćanje i dokumentacije koju bi trebalo priložiti uz zahtev za naknadu štete.
Dva su ključna pitanja povodom ovakvog uređenja:
- Prvo, da li je lokalna samouprava (grad ili opština) ovlašćena da uređuje odnose povodom obaveze naknade štete i,
- Drugo, kakve su posledice propuštanja oštećenog da postupi u skladu sa navedenim pravilnicima, tj. da u roku koji je propisan podnese zahtev.
Odgovor na prvo pitanje zavisi od odgovora na drugo, zbog čega bi prvo trebalo razmotriti posledice propuštanja predviđenog roka ili jednostavno propuštanje korišćenja predviđenog postupka obraćanja nadležnom organu i obraćanje neposredno sudu. Nijedan od pomenutih akata ne sadrži norme kojima se predviđaju posledice propuštanja da se oštećeni obrati nadležnom organu lokalne samouprave. Iako sadrže, ne samo dužnost obraćanja, već i rokove za obraćanje, pravilnici ne sadrže norme kojima bi bile predviđene bilo kakve posledice propuštanja takvog obraćanja. Ne može se tumačiti da su posledice implicitno predviđene, tj. da se podrazumevaju. Posledice uvek moraju biti izričito predviđene, a u slučaju propuštanja određenja koje su, treba smatrati da posledica nema.
Odatle proizlazi nekoliko zaključaka:
- propuštanjem roka koji je predviđen za obraćanje nadležnom organu, oštećeni ne gubi pravo na naknadu štete;
- propuštanjem roka ne gubi se ni pravo na tužbu za naknadu štete, tako da tužba može biti podneta i o njoj će sud raspravljati, bez obzira na propuštanje roka za obraćanje nadležnom organu za naknadu štete;
- oštećeni ne mora da čeka na okončanje postupka rešavanja zahteva za naknadu štete ili istek roka koji je predviđen za rešavanje po zahtevu, već može da se obrati sudu i bez obraćanja nadležnom organu lokalne samouprave, a njegova tužba neće biti preuranjena. Ovo zbog toga što se obaveza na naknadu štete smatra dospelom u času kada je šteta pričinjena, saglasno Zakonu o obligacionim odnosima.Obaveza naknade štete nastaje usled same činjenice prouzrokovanja štete, a ne u času kada sud ili neki drugi nadležni organ odluči o obavezi naknade štete. Zbog toga tužba za naknadu štete nije nikada preuranjena, ako je šteta već nastupila.
Ako već nema posledica propuštanja, a ne postoji ni dužnost da se prethodno koristi predviđeni postupak, postavlja se pitanje kakav je smisao i pravno dejstvo ovih normi. Ove norme određuju koji je organ lokalne samouprave dužan da rešava zahtev za naknadu štete, ako takav zahtev bude primljen, što možda nije bilo uređeno nekim drugim aktom i možda je predstavljalo problem iz ugla unutrašnjeg funkcionisanja lokalne samouprave. Drugo, ovim normama se uređuju ne samo pitanja unutrašnje organizacije lokalne samouprave i podela poslova, već se njima upućuju i građani kome bi trebalo da se obrate u slučaju ujeda psa lutalice. U odnosu na građane, njima se ovim nudi mogućnost da pravo na naknadu štete ostvare brže, jeftinije i jednostavnije nego pred sudom. Sve ovo upućuje da je reč o pravu građana, a ne o obavezi.
Zbog čega su onda odredbe ovih pravilnika formulisane predviđanjem obaveze građana da podnesu zahtev, a ne predviđanjem prava na obraćanje? I da su ove odredbe formulisane preko prava, a ne preko obaveza, njihovo pravno dejstvo bi bilo isto. Ako se pravne posledice ne razlikuju, može se pretpostaviti da je namera donosioca propisa u ovim slučajevima bila da podstakne na korišćenje ovog specijalnog postupka, umesto obraćanja sudu. Ako je već moguće rešavanje spora mimo suda to je uvek bolje za obe strane. Zbog toga je trebalo podstaknuti oštećene da se koriste ovakvim sredstvima, a to je učinjeno predviđanjem obaveze obraćanja, a ne samo prava na obraćanje. Od oštećenog se očekuje, iako je pretrpeo štetu, da bude korektan prema licu odgovornom za štetu, a biće korektniji ako mu se obrati tražeći naknadu štete, nego ako bez obraćanja podnese tužbu. U tom smislu navedene odredbe spadaju u tzv. “edukativne” norme kojima se samo upućuje na ispravno ponašanje, ali bez posledica u slučaju propuštanja.
Povodom pitanja da li lokalna samouprava ima ovlašćenje da uređuje obligacione odnose u koje, nesumnjivo, spada i pravni odnos koji nastaje usled prouzrokovanja štete, odgovor je svakako da lokalna samouprava nema to pravo. Imajući u vidu pravno dejstvo pomenutih pravilnika, proizlazi da lokalna samouprava nije ni uređivala pravne odnose ove vrste.
Dejstvo pravilnika ograničeno je na unutrašnju organizaciju, a u odnosu na građane, tj. oštećene, ove norme sadrže samo upućivanje na mogućnost da se spor reši mimo suda, edukativne su i ne predviđaju bilo kakvu promenu u pravima oštećenih u odnosu na ono što zakon predviđa. Obligacioni odnosi se uređuju zakonom, a pomenutim pravilnicima nije derogirana ili izmenjena nijedna odredba Zakona o obligacionim odnosima niti drugog zakona u pogledu prava na naknadu štete.
Drugačije bi bilo da pomenute odluke sadrže odredbe kojima se predviđa npr. da se propuštanjem roka za obraćanje gubi pravo na naknadu štete ili da se ono umanjuje, da oštećeni nema pravo na tužbu pre nego što se obrati nadležnom organu lokalne samouprave i sl. Kako takvih odredaba nema, proizlazi da gradovi nisu preuzeli funkciju zakonodavca i da su navedeni pravilnici doneti u granicama njihove nadležnosti.
